июнь 10, 2009
Кризис больно бьет по муниципальным образованиям. Это одно из последствий проведенной в России муниципальной реформы, считает Ирина Стародубровская, руководитель лаборатории проблем муниципального развития "Политическая экономия и региональное развитие" Института экономики переходного периода (Москва).
Чем так плоха эта реформа? Можно ли дать ей обратный ход? Об этом Ирина Викторовна рассказала "СК" во время видеоконференции, организованной нашей газетой совместно с Клубом региональной журналистики.
Для муниципалитетов России настали непростые времена.
Олег Богданов
Эта реформа, начало которой положил Федеральный закон № 131 от 2003 года, с самого рождения была обречена на неудачу. Потому что ее вообще не должно было быть.
– Обычно реформы бывают вынужденными, когда все настолько плохо, что без них процесс может пойти неконтролируемо, – говорит Стародубровская. – Но есть реформы, которые делаются только потому, что у группы людей, принимающих решения, есть представления, что жизнь можно организовать гораздо лучше.
Реформа местного самоуправления – как раз из этой категории. Не будем лукавить: проблемы действительно были, в частности, с муниципальными финансами. Но других острых нарывов у муниципалитетов не было, поэтому перестраивать всю систему не стоило, уверен наш эксперт.
В общем, сделали как в анекдоте, когда звери пожалели тигра и вместо головы предложили отрезать ему хвост. По самую голову.
В нашем случае муниципалитетам отрезали "хвост" даже не по голову, а по самую макушку. Если уж делать реформу, решили ее идеологи, то перестраивать надо все и сразу.
– Если мы посмотрим, какими методами строилась эта реформа, то обнаружим, что там была не одна, а целых четыре разнонаправленных идеологии, – недоумевает Ирина Стародубровская.
Во-первых, это идеология разграничения полномочий, в рамках которой планировали разделить функции между уровнями власти. Вторая цель реформы – приблизить власть к населению. Третья, как ни странно, заключалась в повышении финансовой автономии муниципальных образований.
Но все они, по мнению Стародубровской, не сработали и постепенно подчинились четвертой. Это идеология централизации. То есть реформа была направлена на включение формально самостоятельных органов местного самоуправления в единую властную вертикаль.
Именно в рамках централизации были сделаны конкретные шаги – например, передача полномочий по распоряжению землей райцентров районным властям (а земель краевых-областных центров – региональным). Недавно принятый закон об отстранении от должности глав муниципалитетов – звено той же цепи.
Некоторые изъяны реформы проявились только во время кризиса.
– Во-первых, реформа сделала очень дорогим управление, – говорит Стародубровская. – Появилось огромное количество мелких поселений, в них создан крупный управленческий аппарат. В условиях изобилия издержки на его содержание не чувствовались, а в кризис больно бьют по муниципальным карманам.
Второй изъян – следствие издержек вертикали. После реформы на местах усилилась конфронтация между главами районов и муниципалитетов. Итог – когда пришла пора решать серьезные проблемы, разные уровни власти оказались неспособны работать слаженно. То есть все те болячки, которые раньше можно было затыкать деньгами, в условиях кризиса обостряются, делает вывод Ирина Викторовна.
Но обратного хода для реформы нет: если проводить новую реформу, тигру заново отрежут хвост. Что остается? Брать инициативу в свои руки.
– Пока людям надо будет объяснять, что они должны контролировать власть, потому что она существует на их деньги, никаких подвижек в системе управления не будет, – считает Ирина Стародубровская. – Ситуация изменится, когда люди вместо того, чтобы купить, например, сапоги будут отдавать эти деньги в виде налогов в муниципалитет. Вот тогда они будут интересоваться, как власти тратят их деньги. И только тогда можно будет решать проблемы, в том числе в условиях кризиса.
Мировой опыт по проведению муниципальных реформ тоже неоднозначен. Например, в Канаде в свое время решили для экономии издержек, повышения управляемости и решения прочих задач семь муниципалитетов объединить. Я была в Канаде лет через восемь после того, как это произошло. Мы спросили: сколько у вас в муниципалитете Торонто служащих? Нам сказали: не знаем, мы еще не разобрались с последствиями объединения, которое провели.
80% российских поселений в ходе реформы в том или ином объеме передали свои полномочия муниципальным районам.