Реформа из ниоткуда
Эта реформа, начало которой положил Федеральный закон № 131 от 2003 года, с самого рождения была обречена на неудачу. Потому что ее вообще не должно было быть.
– Обычно реформы бывают вынужденными, когда все настолько плохо, что без них процесс может пойти неконтролируемо, – говорит Стародубровская. – Но есть реформы, которые делаются только потому, что у группы людей, принимающих решения, есть представления, что жизнь можно организовать гораздо лучше.
Реформа местного самоуправления – как раз из этой категории. Не будем лукавить: проблемы действительно были, в частности, с муниципальными финансами. Но других острых нарывов у муниципалитетов не было, поэтому перестраивать всю систему не стоило, уверен наш эксперт.
В общем, сделали как в анекдоте, когда звери пожалели тигра и вместо головы предложили отрезать ему хвост. По самую голову.
Опять вертикаль
В нашем случае муниципалитетам отрезали "хвост" даже не по голову, а по самую макушку. Если уж делать реформу, решили ее идеологи, то перестраивать надо все и сразу.
– Если мы посмотрим, какими методами строилась эта реформа, то обнаружим, что там была не одна, а целых четыре разнонаправленных идеологии, – недоумевает Ирина Стародубровская.
Во-первых, это идеология разграничения полномочий, в рамках которой планировали разделить функции между уровнями власти. Вторая цель реформы – приблизить власть к населению. Третья, как ни странно, заключалась в повышении финансовой автономии муниципальных образований.
Но все они, по мнению Стародубровской, не сработали и постепенно подчинились четвертой. Это идеология централизации. То есть реформа была направлена на включение формально самостоятельных органов местного самоуправления в единую властную вертикаль.
Именно в рамках централизации были сделаны конкретные шаги – например, передача полномочий по распоряжению землей райцентров районным властям (а земель краевых-областных центров – региональным). Недавно принятый закон об отстранении от должности глав муниципалитетов – звено той же цепи.
Обратного хода нет
Некоторые изъяны реформы проявились только во время кризиса.
– Во-первых, реформа сделала очень дорогим управление, – говорит Стародубровская. – Появилось огромное количество мелких поселений, в них создан крупный управленческий аппарат. В условиях изобилия издержки на его содержание не чувствовались, а в кризис больно бьют по муниципальным карманам.
Второй изъян – следствие издержек вертикали. После реформы на местах усилилась конфронтация между главами районов и муниципалитетов. Итог – когда пришла пора решать серьезные проблемы, разные уровни власти оказались неспособны работать слаженно. То есть все те болячки, которые раньше можно было затыкать деньгами, в условиях кризиса обостряются, делает вывод Ирина Викторовна.
Но обратного хода для реформы нет: если проводить новую реформу, тигру заново отрежут хвост. Что остается? Брать инициативу в свои руки.
– Пока людям надо будет объяснять, что они должны контролировать власть, потому что она существует на их деньги, никаких подвижек в системе управления не будет, – считает Ирина Стародубровская. – Ситуация изменится, когда люди вместо того, чтобы купить, например, сапоги будут отдавать эти деньги в виде налогов в муниципалитет. Вот тогда они будут интересоваться, как власти тратят их деньги. И только тогда можно будет решать проблемы, в том числе в условиях кризиса.
Ирина Стародубровская:
Мировой опыт по проведению муниципальных реформ тоже неоднозначен. Например, в Канаде в свое время решили для экономии издержек, повышения управляемости и решения прочих задач семь муниципалитетов объединить. Я была в Канаде лет через восемь после того, как это произошло. Мы спросили: сколько у вас в муниципалитете Торонто служащих? Нам сказали: не знаем, мы еще не разобрались с последствиями объединения, которое провели.
Справка
80% российских поселений в ходе реформы в том или ином объеме передали свои полномочия муниципальным районам.
Самое важное - в нашем Telegram-канале
