Если употреблять такую определяющую альтернативу – модернизация – это "куда ехать?" или "на чем ехать?", то я считаю, что модернизация – это "на чем ехать". Эффективные демократии это и показывают. А наша российская история показывает нечто противоположное: как плохой паровоз на плохих рельсах, если он решил куда-то повернуть, то обязательно упадет набок. Говоря словами Парсонса, демократия – это такое устройство общества, которое обеспечивает институциональную адаптивность, то есть способность к изменениям без саморазрушения.
Отсюда следует аксиома номер один: цель модернизации – это качественное изменение работы институтов для резкого повышения их эффективности.
Для чего нужны институты? Здесь я воспользуюсь словами американского мыслителя Ролса – "справедливость есть первая доблесть социальных институтов" и Августина Блаженного - "при отсутствии справедливости что такое государство, как не большие разбойничьи шайки?". Итак, нужно изменить институты управления, и главной задачей должна быть справедливость в самом широком смысле слова.
Я рассматриваю три характеристики, которые измеряются общеизвестными индикаторами: богатство – ВВП на душу населения (то есть сколько производит страна в пересчете на душу населения), уровень коррупции (я использую индекс TransparencyInternational) и эффективность управления (ежегодно Всемирный банк публикует индекс эффективности управления по более чем 200 странам земного шара). Между этими характеристиками высокая корреляция: чем честнее страна (то есть чем выше индекс TransparencyInternational), тем она богаче, чем выше эффективность управления, тем меньше коррупция, и наоборот, и т.д. Но в такого рода исследованиях с помощью обычных коэффициентов корреляции выявляется только факт взаимосвязи, но не причинно-следственные связи. Их можно выявить с помощью частной корреляции (см. схему СЛАЙД 3). Есть взаимосвязь между уровнем коррупции и богатства, можно было бы сказать "коррупция – это бедность", но это не совсем так. Если мы посчитаем частную корреляцию между коррупцией и богатством, то контролирующей переменной будет являться эффективность управления. Между коррупцией и богатством нет собственной зависимости, она индуцируется влиянием эффективности управления: если управление эффективно, то уровень коррупции маленький, а люди богаче. Если зафиксировать в качестве контролирующих переменных богатство или коррупцию, то такого резкого падения мы не обнаружим. То есть эффективность управления – определяющая, базовая единица.
Маленькая доля расходов на государство – это следствие, а не причина эффективного управления (то есть эффективность управления важнее, чем количество чиновников).
Всемирный банк выделяет шесть индикаторов эффективности управления: право голоса и подотчетность, фактически – эффективность политической конкуренции, политическая стабильность и ненасилие, эффективность исполнительной власти, качество нормативной базы, верховенство права и способность ограничивать коррупцию (СЛАЙД 4). Все они коррелируют между собой, но если разобраться в этих зависимостях более глубоко, то картинка будет иная. Мы разработали два различных индикатора, которые позволяют определить, в какой мере каждая из этих шести характеристик влияет на все остальные.
В 2008 году мы изучили четыре выборки: все страны, охваченные этими индикаторами, транзитные страны, к которым относится и Россия (все, кто мечтает о модернизации и пытаются ее осуществлять), 27 демократических развитых стран и 22 страны исламско-восточного типа.
Смысл первой диаграммы: по оси X– индикаторы эффективности управления Всемирного банка, по оси Y– один из индикаторов, который учитывает ложные корреляции; чем выше по оси Yсоответствующая точка, тем в большей степени эффективность институтов, связанных с некоторой характеристикой, влияет на все остальные (см. схему СЛАЙД 6). Три выборки: демократически развитые страны, транзитные и азиатско-исламские.
Судя по графикам, верховенство права в большей степени влияет на эффективность управления в целом, выше, чем политическая конкуренция или эффективность исполнительной власти. Стабильность же является результатом, а не причиной эффективного функционирования институтов, как нам часто пытаются преподносить. Качество законов, формальных норм, - второстепенная вещь, оно не очень существенно по сравнению со способностью ограничивать коррупцию и верховенством закона.
Один и тот же коэффициент я использовал для разных лет, с 2000 по 2004 – и мы видим один и тот же результат.
Если взять изменение значения эффективности институтов с 2000 по 2008 год и измерять не между статическими состояниями, а между динамикой за 8 лет, оказывается, что для позитивной динамики первое место занимает способность ограничивать коррупцию, а второе – снова верховенство закона. Дополним этот результат другим результатом: в шести странах был проведен экспертный опрос, который должен был дать оценку функционирования судебной власти по совокупности критериев. (см. схему СЛАЙД 13,14).
Пояснение к схеме: горизонтальные столбцы – это значения индикаторов, которые показывают, в какой мере некий аспект функционирования судебной власти является препятствием для ее нормальной работы; чем длиннее столбец, тем серьезнее это препятствие.
Таким образом, наименее существенны формальные аспекты независимости судов – качество норм, обеспечивающих независимость судов, формальный аспект правосудия и др. Наиболее важны качество практики реализации норм, неформальные аспекты доступности судов, справедливости правосудия. То есть то, что связано с нормами, не является, с точки зрения экспертов, серьезным препятствием для нормального функционирования судебной власти. Та же картина получается, если взять эти индикаторы для всех исследуемых стран.
Что же все это означает с точки зрения модернизации? В чем принципиальное различие между демократическими обществами и недемократическими? Наш ответ – и он проверялся другими исследованиями – в развитых демократиях базовые социальные отношения – горизонтальные: доверие, конкуренция, кооперация, горизонтальные коммуникации. В недемократических странах базовые отношения – это властное доминирование или подчинение, о коммуникации трудно говорить, это скорее информация сверху вниз, и т.д. Властные институты всегда работают на обеспечение базовых отношений, горизонтальных или вертикальных.
Модернизация всегда начинается с нормативной революции (например, в России с начала 1990-х за 10 лет революционно меняется система норм), но социальные отношения, социальная психология гораздо более инерционны. И возникает противоречие между формальными нормами, которые подталкивают властные институты обеспечивать горизонтальные отношения, и привычкой власти и общества, по-прежнему настроенных на вертикальные отношения. Работа судов – типичная иллюстрация, когда с нормами все хорошо, но эти нормы не выполняются, потому что влияние вертикальных отношений сильнее, чем писаные нормы.
Главный вывод – центр тяжести развития правовой системы находится не в законодательстве, а в обществе. Если мы хотим модернизации, то сосредотачиваться на изменении норм наивно и неэффективно, хотя они, конечно, должны совершенствоваться. Если не учитывать неформальные отношения и не пытаться на них влиять, ничего не получится. (СЛАЙД 20)
Когда говорят о модернизации, очень часто говорят ЧТО делать. Но если не учитывать, КАК делать, то ничего не получится. По сравнению с традиционной практикой, приведенные здесь рекомендации как раз на это и направлены. Правовые институты – сопутствующие обстоятельства, и считать их базовыми – кардинальная ошибка.
Любые модернизационные разработки должны быть публичными; у нас это все последнее десять лет осуществляется в режиме спецоперации, эффект известен. Они должны формулироваться не в терминах институциональных изменений – "вот эта норма должна выглядеть вот так, и это цель", а в терминах измеримых потребительских характеристик. Например, если говорить о правосудии, то это - справедливость, доступность.
Все материалы конференции.
Самое важное - в нашем Telegram-канале
